Voorbij de wanorde?

Met “Verloren in wanorde” nodigt Karel van Kesteren ons uit om verder na te denken over de organisatie en efficiëntie van ontwikkelingssamenwerking (OS). Met deze notitie doe ik een poging in die richting. De start is de vraag naar de grondslag en zingeving om verder OS in stand te houden en te verbeteren. Daarna volgen ideeën om OS te vernieuwen overeenkomstig een organisatorische logica, steunend op concepten uit de economische literatuur.

Zingeving
De eerste vraag is of er wel een grondslag is voor het verder denken over en zoeken naar de institutionele logica voor OS. Die grondslag zit, denk ik, in het feit dat veel mensen die het goed hebben, omkijken naar wie het niet goed heeft, en in die laatste groep zitten nog ontzettend veel mensen op aarde. Meer solidariteit tussen arme en rijke mensen is wenselijk, niet alleen vlakbij maar ook over streken, landen en continenten heen. Mededinging, concurrentie, competitie zijn belangrijk voor welvaart, maar daarnaast is er een grote nood aan solidariteit, medemenselijkheid en mededogen. Dat lijkt mij de grondslag en diepere kern van de voortdurende en blijvende noodzaak van OS te zijn.

Maar als OS noodzakelijk blijft, wat is dan de OS nieuwe stijl die de verouderde gedachten loslaat en een eigen nieuwe dynamica verkrijgt? Daarvoor is de Verklaring van Parijs onvoldoende. Omdat de verklaring niet verder gaat dan de zeer nodige coördinatie en het even nodige respect van de mening van en beslissing over de besteding door de ontvanger van de hulp. Maar vooral omdat, zoals van Kesteren betoogt, die verklaring niet werkt in de praktijk. Er is iets nodig dat dieper gaat, een nieuw conceptueel paradigma dat helderheid brengt in taakverdelingen, en belangen erkent die er nu eenmaal zijn. Misschien kunnen een aantal concepten uit de wereld van de internationale en institutionele economie hierbij helpen, concepten als subsidiariteit en comparatieve voordelen bijvoorbeeld.

Subsidiariteit
Eerst subsidiariteit. Dat is het principe om bestuurlijke beslissingen zoveel mogelijk op het laagste niveau te nemen. Opklimmen van het “laagste” naar het “hoogste” beslissingsniveau betekent in deze context beginnen bij wat de mensen zelf kunnen beslissen. Daarboven zijn er de verenigingen en andere verbanden van de civiele maatschappij en de private sector. Verderop zijn er de steden en gemeenten, dan de provincies en sub-nationale entiteiten met daarboven de natiestaten. Hogerop zijn er allerlei supranationale en regionale verbanden zoals de EU. Om tenslotte helemaal bovenaan uit te komen bij de Verenigde Naties.
Krachtens het subsidiariteitsbeginsel komen bijdragen en bestedingen van OS van het laagst mogelijke niveau, en dat betekent van individuele mensen en huishoudens. Wat door de mensen zelf kan beslist worden, doen ze best zelf. Individuele bijdragen, hoe bescheiden ook, vormen de basis van een systeem van OS. Elk niveau daarboven helpt subsidiair op gebieden waar het “lagere” niveau niets kan doen en niet bevoegd is.

Comparatieve voordelen
Het tweede principe is de theorie van de comparatieve voordelen. Dit concept houdt in dat economische agenten er best naar streven om vooral datgene te doen wat ze beter kunnen dan andere. Elk gebied of land heeft een aantal specialisaties waarin dat gebied uitblinkt, als gevolg van natuurlijke hulpbronnen en menselijke interacties. Internationale handel steunt op dit concept. Toegepast op OS betekent dit dat bijvoorbeeld de EU zich vooral toelegt op kwesties van interstatelijke vrede, veiligheid en grensoverschrijdende aangelegenheden, zoals het ondersteunen van internationale open markten en opvangen van migratie. Gemeenten en steden kunnen best hulp bieden aan andere gemeenten of steden in het kader van OS, om de aantrekking van de steden en de ongebreidelde uitbreiding ervan te beheersen. Kleine dorpsprojecten kunnen steun verwachten van huishoudens, verenigingen, kerken.

Niveaus van OS actie
Door verder op deze twee concepten na te denken, komt als het ware een hiërarchie tot stand van niveaus waar beslissingen en bestedingen inzake OS best gebeuren. Sommige organisaties zoals de FAO zijn van nature gespecialiseerd in landbouw en voedsel. Daar houden ze zich bij. Maar het zijn ook supranationale organisaties, en daarom specialiseren ze zich best in grensoverschrijdende landbouwvraagstukken, zoals woestijnvorming of de effecten van de opwarming van de aarde op voedselvoorziening. Hulp inzake nationale landbouwproblemen kan beter geleverd worden door een natiestaat met een stevige rurale traditie, die met de oplossing van landbouwproblemen al lang vertrouwd is. Maar als het om een sub-nationaal of plaatselijk landbouwprobleem gaat, dan kan een provincie of gemeente uit een land met veel kennis en ervaring de best geschikte OS partner zijn. Eventueel is de aanpak misschien iets voor de private sector, dan kan van daaruit een OS actie gebeuren.

Praktijk
Beide concepten zijn vaak terug te vinden in bestaande OS acties en plannen. Het is nog steeds gebruikelijk dat verenigingen en kerken hulp collecteren voor specifieke kleinschalige doelen ergens ver weg in een zeer arm gebied. Zeer grootschalige acties zoals vredesoperaties en DDR gebeuren gewoonlijk op initiatief en met steun van de VN. De EU legt zich inderdaad toe op integratievraagstukken, overal elders in de ontwikkelingswereld. Bilaterale Nederlands hulp heeft vaak landbouw- en water gerichte accenten.

Maar om de efficiëntie te bevorderen is veel meer mogelijk. Hier ligt wellicht een grote taak voor de Verenigde Naties. Samen met het uittekenen van een nieuw MDG, nu SDG, is misschien een aansluitend concept van vernieuwde OS organisatie denkbaar. Alle technische vraagstukken eigen aan de creatie van welvaart en de vermindering van armoede, kunnen door een lager niveau aangepakt worden. Maar spelregels komen van een niveau dat los en daarboven staat, ook boven interstatelijke verbanden als de EU. Daarbij is het niet nodig meteen aan een wereldregering te denken, dit is een brug te ver. Er zijn minder utopische en meer concrete mogelijkheden. De bestemming van de OS gelden kan gebeuren volgens afspraken, waarbij de subsidiariteits en de comparatieve voordelen principes ingecalculeerd zijn, zodat elk niveau vooral doet waarin ze beter zijn en wat niet door het lagere niveau kan gedaan worden.

Dat betekent een zekere overdracht van autonomie en een vermindering van nationale beslissingsmacht. Dat strookt met wat van Kesteren bepleit: meer multilateraal, minder bilateraal. Het betekent meer delegatie geven over belangrijke onderdelen van OS aan de VN en/of specifiek aan een financieel en sociaal deskundig en ontwikkelingsgericht orgaan van de VN. Liefst dezelfde multilaterale organisatie die de vooruitgang van de nieuwe SDG beheert.

Minder bilateraal beslissen betekent niet minder bilateraal besteden. Het basisidee is dat de primaire beslissing en coördinatie toenemend toevertrouwd worden aan de Verenigde Naties, wat nu al gebeurt voor de meeste vredesoperaties, demobilisatie - en reïntegratie projecten.

Karel van Hoestenberghe, 25 juni 2015